민주주의의 질적 도약 - 삼각 민주주의

저자: 이 한

(1) 삼각 민주주의 제안의 맥락

19세기 영국에서 보통 선거권과 비례 대표제가 도입된 뒤, 대의 민주주의는 어떠한 질적인 변화도 겪지 않았다. 우리의 문제를 해결할 많은 제도나 정책의 제안이, 그것을 실현해 줄 민주적 제도가 없기 때문에 학자들의 논문이나 시민단체의 문건 속에서 썪어 들어간다는 것은 매우 안타까운 일이다. 그렇다면, 민주적 제도에 대한 이 제안은, 스스로를 정치적 의제로서 내세워야 할 긴급한 이유를 가진 셈이다. 그리하여 강의자는 모든 체계가 짜여져 있는 학문적 논의를 기초부터 쌓아 올리기 보다는, 구체적인 개혁안을 먼저 제안하고서 이 개혁안이 충분히 추구할만한 가치가 있음을 예를 통해서 보여주는 방식을 택했다. 물론 실용적 제안은 전문적인 학문적 논쟁에 임할 준비가 되어 있어야 한다. 그러나, 그러한 논쟁에 의미있게 뛰어드는 일은, 이 제안이 하나의 정치적 영향력으로 대두했을 때의 이야기이다.

강의자가 이 문제를 고민한 지는 6년 정도 되었다. 강의자가 민주주의 제도를 고민하게 된 것은 다소간 우회적인 경로를 통해서였다. 강의자 몇 년 전에 ‘학교를 넘어서’와 ‘탈학교의 상상력’이라는 책을 통해서 교육제도를 획기적으로 바꿀 수 있는 합리적인 제안을 내어 놓았다고 생각했다. 그러나 합리적인 안은 약점이 있다. 그것은 매우 익숙해져 있는 통속적이고 잘못된 통념에 반한다. 따라서 합리적인 안이 좋다는 것을 깨닫는 데에는 노력이 필요하다. 왜냐하면 통념을 지지하는 것은 무비판적 습관임에 비해, 개혁안을 지지하는 것은 숙고된 이성이기 때문이다. 그러나 지금의 대의민주주의 사회에서는 이러한 노력을 개인이 비용을 투자하여 들인다는 것은 무의미할뿐더러, 이러한 노력을 들일만한 기회도 거의 주어지지 않는다. 그렇기 때문에 대부분의 인민은 매일매일의 일상생활을 영위하는데 필요한 지식과 판단능력, 기준을 가지고 정치적 의사를 형성하며, 그 의사를 대표자를 뽑는데 쓰고 있을 분이다.

결국, 비심의적이고 편파적인 우리사회의 정치체제에서는 통념을 넘어서서 힘들여 생각해야 그 좋음을 알 수 있는 의제가 넘어야 할 벽이 너무나 부당하게 높다는 것을 깨닫는 데에는 그리 오랜 시간이 걸리지 않았다.

강의자는 새로운 민주주의 제도를 탐구하기 위해 책을 읽고, 자료를 모으고, 생각에 생각을 거듭했다. 강의자가 착안한 것은, 의사결정 과정에 참여하는 개인들의 질적 차이였다. 동일한 의사결정 능력, 동일한 정보 능력, 동일한 해석 능력, 동일한 판단 능력을 지닌 국민들로 이루어진 민주주의는 신화요, 환상이다. 대의제는 시간과 공간이 없어서 하는 것이 아니라, 복잡하고 무수히 많은 의제들에 대하여 모든 국민들이 모든 분야에 대해 적절한 의사결정능력을 똑같이 지니지 못하기 때문에 필요한 것이다. 그러나, 이러한 사실에 대한 문제의식은, 지난 수백년간 정치철학에서 너무나 쉽게 엘리트주의로 비약해 버리곤 했다. 하지만 엘리트들 사이에는 대중을 넘어서는 동질적인 의사결정 능력이 있다는 가정 역시 신화에 불과하다. 국회의원으로 출마할 만큼 자산력이 있는 전문직이나, 일을 하지 않아도 잘 살아갈 수 있는 자산가들로 주로 구성된 엘리트 집단은 많은 경우 협소한 지식만을 가지고 있으며, 그 동기가 편파적이며, 심지어 종종 멍청하기까지 하다. 우리는 국회의원으로 출마할 수 있는 계급 집단에 속하느냐 마느냐로 그 의사결정 능력의 차이를 가늠할 수 없다는 것을 경험을 통해 매우 잘 알고 있다.

국민의 의제제안, 심의능력은 인위적인 경계선으로 구분될 수 없다. 분야에 따라서 발휘될 수 있는 능력이 달라지고, 따라서 그 능력을 보지하고 있는 사람들도 달라진다. 설사 능력이 부족하다고 해도, 어떤 사람들은 심의와 의결을 하는 자들이 필요로 하는 중요한 정보를 갖고 있는 경우가 있으며, 대변해야 할 이해관계를 지니고 있을 수 있다. 이러한 능력의 차이를 가져오는 여러 요소들을 포괄적으로 분석할 수 있는 개념은 사회연결망Social Network이다. 그런데 민주적 원칙에 따라 제도화되어 있지 않은 사회연결망은 합당하지 않은 사적 이익의 추구와 그 추구를 위한 파당의 형성, 거짓된 지식의 대량유포와 교정력의 부재, 동원할 수 있는 정치적 자원의 불평등, 심의의 부재를 낳는다.

현재 대의제도 하에서, 실제로 구속력 있는 의결을 하는 곳은 국회다. 그리고 많은 행정입법을 하고, 재량해석을 하며, 전문적인 입법 발안을 하는 것은 행정부다. 그런데 국회와 행정부에서 영향을 미치는 사람, 즉 국회의원이나 행정부의 고위 관리가 되는 길은 대다수 국민들에게 거의 열려 있지 않은 것이나 마찬가지다. 국회의원이 되려면 돈이 필요하고, 전문적인 직업 정치가의 길을 걷는 것이 유리하다. 이런 정도의 여유가 있는 사람들은 대부분 자산가이거나 아니면 돈을 많이 버는 변호사와 같은 전문 직업인들이다. 행정부의 고위 관리로 등용되려면 학계에서 유명하거나 아니면, 경쟁률이 어마어마한 고등고시를 합격하여 차근차근 승진을 순조롭게 해야만 한다. 한마디로 이들은 이 사회의 엘리트들이다.

엘리트가 되느냐 마느냐는 인생의 꽤나 이른 단계에서 결정이 된다. 그리고 엘리트가 되는 것은 가정 환경이나, 유전적 특질에 의해서 많은 영향을 받는다. 엘리트가 되느냐 되지 않느냐의 많은 부분이 도덕적 정치적으로 책임있는 잘못이나 미덕에 의해 발생하지는 않는다. 그런데, 그들에게만 정치적인 의사결정권을 배타적으로 부여하는 것은, 일반 시민들이 동등한 정치적 주체임을 자의적으로 부인하는 것이다.

마흔 살을 먹은 노동자가 노조의 스터디 그룹을 통해서 조세 정의를 실현시킬 매우 합리적이고 효율적인 안을 알게 되었다고 심지어 새로 만들 수 있었다고 하자. 시민단체와 접촉하고 대학의 교수와도 상담하여 안을 더 손질해서 지금의 조세제도 중 일부를 개혁하는 안을 만들었다. 이 사람이 이 안을 실현시키기 위해서 과연 돈을 쏟아 부어서 국회의원이 되어야 하나? 그 나이에 다시 고등고시를 합격해야 하나? 아니면 국회의원이 될만한 선전 선동 능력도, 고등고시에 합격할 능력도 없는 사람은, 이러한 의제를 발안하거나 지지할 어떤 ‘영향력’이라 할만한 것을 가질 기회가 아예 없어야 하나?

지금의 대의제는 ‘없어야 한다’고 대답한다. 그러나, 그 이유는 말하지 않는다. 설사, 인민들이 가지고 있는 정치적 ‘경향성’이나 ‘정체성’이 정당을 통해서 간접적으로 ‘대의’된다 하더라도, 그것은 어떤 정책에 대한 ‘명시적인’ 선호가 대의된 것은 아니다. 인민은 정당정치 하에서도 여전히 정치적 무력감을 느끼는 존재로 남는다. 다만, 자신을 간접적으로 대의하는 정부를 갈아치울 수 있는 무수한 권리-투표권-중 하나를 갖고 있음을 자각할 따름이다. 그러나, 투표권 이외의 별 영향력이 없는 삶은 정치적 삶이라 할 수 없다. 그들이 할 수 있는 최대한의 활동을 한다 해도, 그들이 누릴 수 있는 영향력은 국회의원이 누리는 영향력의 새발의 피도 되지 않는다.

의제를 직접 다루는 최종적 의결권을 실제로 갖지 못한 인민은 언제나 정치적으로 소외된다. 이런 상황에서는, 정치적 의사결정은 ‘압력’의 대상이지 ‘참여’의 대상이 아니다. 사실, ‘참여’라는 것은 의사결정의 주체가 되는 것이다. 반면에 ‘압력’은 ‘참여하는 자’에게 가하는 것이다. 자신의 의사가 어떤 결정권을 할당받지 못하고, 단지 ‘들어보는 것’에만 그친다면, 그것을 가지고 참여했다고 말하기에는 참으로 낯간지러운 일이다.

정치적 무력감은, 그 사회의 현실을 개혁할 좋은 안들이 창조되고 넓게 퍼지는 일을 대단히 심하게 억제한다. 왜냐하면 정치적 무력감에 빠진 인민들은 쉽게 정치적 무관심으로 향하기 때문이다. 무관심은 무식으로 향하고, 무식은 심의의 반대에 가까운 위치에 놓여 있다. 어떤 이슈에 대해 열심히 읽고 주위 사람과 토론하고 해봤자, 국회의원의 콧털하나 건드리지 못할 바에야, 취미가 아닌 이상 그런 문제로 씨름을 할 필요가 뭐가 있을까? 여론조사? 여론조사는 매우 수동적인 이벤트다. 표본을 어디에다 잡을지도 모르는데, 내가 혹시나 여론조사 당하는 시민 중의 하나가 될까봐, 그것을 미리 대비해서 열심히 정치적 이슈에 대해 공부한다는 것은 정말로 비합리적인 일일 것이다. 어떤 이슈에 대해 열심히 공부했는데 우연히 그 이슈에 대한 여론조사 대상이 될 확률은 로또 복권에 당첨될 확률만큼이나 적은 것이다. 그렇다고 표집 대상이 되려고 모든 분야의 이슈를 다 섭렵하는 것도 불가능한 일이 아닌가?

선발된 엘리트들만이 직접적인 의사결정권을 가지는 제도는 ‘폐쇄적인 제도’이다. 개방성이 매우 낮은 것이다. 설사 귀족들이 평민들을 매우 잘 대표한다 하더라도, 귀족들 내부에서만 권력이 순환된다면, 평민들이 정치적 무력감을 느끼고 곧 정치적 무관심에 빠질 것은 뻔한 일이다. 따라서 개방성의 정도는 심의성과 대의의 온전성 정도와 매우 밀접하게 연관되어 있는 독립된 기준이라 할 수 있다.

결국, 여론조사형 중우정치와 편파적인 엘리트주의라는 신화적 극단 사이에, 현실에 대한 보다 세부적이고 정확한 분석이 놓여 있는 셈이다. 나는 이 분석을 끝까지 밀고 나간 끝에, 대의제의 성격을 획기적으로 바꾸어 놓을 수 있는 보조 장치를 고안해 냈다고 믿는다.

여기서 제안된 제도가 그 목표한 바를 이루기에 충분한 것인지, 또는 우리가 택할 수 있는 최선의 것인지, 아니면 목표도 이룰 수 없으며 부작용만 생기는 실패작인지 판단하는 것은 독자들에게 달렸다. 이제까지의 강의에서 제시된, 정치체제를 비교 평가하는 여러 가지 기준들이 그 판단에 도움을 줄 것이다.

그러나, 비심의적 여론조사로 간접적인 압력을 받는 대의제도는, 결코 우리가 추구할 수 있는 정치체제의 종착지가 아니라는 사실, 그 사실만큼은 분명해 지리라 믿는다. 이 제안서가 잘못 인식된 역사의 종말을 넘어서는 부단한 여정의 일부를 이루었기를 바란다.

(2) 대안 모델의 원칙과 작동 원리

우리가 대의 민주주의를 비판하면서 다루었던 모든 기준들을 하나의 문장으로 압축시키면 다음과 같이 표현된다.

원칙 : 온전하게 대표된 인민이 공공의 논의 장에서 개방된 심의를 통해 도출된 의사가 관철되어야 한다.

이제, 본론으로 훌쩍 들어가서 위의 원칙을 가장 많이 준수하는 민주주의 모델을 제시겠다. 강의자 자신의 검토에 의하면, 이 모델은 이제까지 역사적으로 존재했거나 또는 학자에 의해 제안된 어떠한 정치체제보다도, 다섯가지의 평가기준에서 높은 점수를 받는다.  이 모델은 다음과 같은 구성요소와 작동원리를 갖고 있다. 여기서 묘사하는 모습은, 과도기의 모습이 아니고, 이 모델이 완전히 정착되었을 때의 모습이다.

① 지역 회합 (지역심의회의)

지역회합의 범위는 지금의 선거구를 조금 더 나눈(2개 정도로) 지역구별로 이루어진다. 예를 들어 관악을 선거구에 속하는 지역의 반정도를 생각해 볼 수 있다. 이 정도 소규모로 하는 것은 개방성을 더 늘리고, 지역회합들이 한 시기에 서로 다른 의제를 다루면서도 그 충분한 수로 정당성을 갖게 하기 위해서이다. 지역회합의 역할은 지역의 의제와 전국적 의제를 심의하고 의결하는 것이다.

지역회합의 구성원은 지역민들이다. 지역과 전국의회의 의석수에 평균 비례하여 의회에서 활동하고 있는 각 당별로 지역회합인단 대기 풀(pool of potential personnel list for participation in regional political deliberative meeting)을 형성할 것이 요구된다.

이 풀은 크게 세 부분으로 나뉜다. (즉 150명의 참가자가 요구되는 지역회합의 풀이 50명, 50명, 50명으로 나뉜다)

(1) 정당 연계 비율로 이루어지는 풀

정당에 대한 정당명부 비례대표 투표 지지비율에 따라서 50명의 참여자 수에서 할당받는 수가 달라진다. 예를 들어 A당이 바로 이전의 총선에서 10%의 정당지지를 받았다면 5명을 할당받게 된다. (이 때 국회의 의석수 비율이 아니라 정당명부 투표 비율을 따지는 것은, 지역구 선거는 정당에 대한 지지가 아니라 인물에 대한 지지도 포함하며 무소속의 경우를 계산할 수 없기 때문이다. 전반적인 정치적 성향이 온전하게 지역회합에서 대표될려면, 정당명부 비례대표 지지율에 따라서 정하는 것이 올바르다) 각 당은 자신이 할당받은 수의 2배 이상의 수로, 회합인단 풀을 형성한다. 즉, A당의 경우는 10명 이상을 예비해 놓아야 하는 것이다. 2배 이상의 대기자가 필요한 이유는, 먹고 살아가는 문제 때문에 이름을 등록한 사람이 참여를 못하게 되는 사태가 있을 수 있기 때문이다.

정당 연계 회합인단에 속할려면, 자신이 지지하는 정당에 신청을 하고, 정당이 신청자 중에서 고른다. 이 경우, 정당은 능력있는 당원을 주로 고를 것이 예상되나, 정치적 확장을 위해 비당원 지지자도 풀에 포함시킬 가능성이 많다. 신청자 중에서 실제 풀을 고르는 권한은 전적으로 정당에 속하나, 그 기준은 보편적으로 적용되며, 적용 과정 역시 공개되어 있어야 한다.

(2) 결사체 연합 연계 비율로 이루어지는 풀

삼각 민주주의 국가에서, 지역회합에서 영향력을 가지려는 결사체들은 연합을 결성하고 연합에 속하게 된다. 연합을 결성하지 않으면 전체 결사체에서 하나의 결사체가 차지하는 비율은 너무나 미미해서, 회합 의석을 배분받지 못할 것이다. 이 때에는 아마도, 규모가 큰 결사체가 깃발을 꽂으면 그와 성향이 비슷한 결사체들이 모일 것으로 예상된다. 그러나 꼭 분야가 같다고 해서 하나의 결사체만 있을리는 없다. 예를 들어 환경운동 분야에서는 좀 더 개량적인 환경단체와 좀 더 근본적인 생태주의 단체가 두 개의 큰 흐름을 이루면서 분기할 것으로 예상된다.

각 연합에 대한 지지율은 뒤에서 이야기할 ‘결사체 지원 쿠폰’ 획득 수에 의해서 결정된다. 즉, 연합에 속한 결사체들이 받은 총 쿠폰수가 전국민 쿠폰수에서 차지하는 비율이다. 예를 들어 3천만 유권자들이 500원짜리 쿠폰을 한 사람당 일년치 용으로 다섯장씩 받는다면, 전체 쿠폰수는 1억5천만장이다. 이 중에 A라는 단체연합이 1천만장을 받았다고 하면, 그 비율은 3.3%다.

여기서 결사체는 비영리적 비정부기구인 이익집단과 시민단체를 의미하며, 한 사람은 하나의 단체에 한 장의 쿠폰만을 보낼 수 있다. 즉 다섯장의 쿠폰은 다섯 개의 서로 다른 결사체에 보내진다. 그리고 직능단체와 조합을 포함하는 이익집단에 보낼 수 있는 쿠폰은 단 두 장 뿐이다. (예를 들어 농민은 A, B, C의 농민단체에 모두 세 장의 쿠폰을 보낼 수 없다) 이러한 한계를 두는 이유는, 직능별로 분열된 이익집단들이 이름만 달리하여 자기이익만을 추구하는 시민사회가 형성되는 것을 막고, 공공의 논리로 포장된 시민단체들의 활동을 촉진시키기 위해서다.

이렇게 비율이 구성되는 지역회합인단의 풀 역시, 실제 참여자의 2배 이상으로 구성된다.

(3) 일반 신청자로 구성되는 회합인단 풀

시민단체와 정당의 선택을 통하지 않고, 인민은 직접 회합인단이 되기를 신청할 수 있다. 투표권이 있으면 누구나 신청 가능하며, 신청한 사람들은 모두 잠재적인 후보다. 실제 회합이 열렸을 때는 이 회합인단 풀 중에서 난수 발생기를 통해 무작위․공개적으로 선택된 50명이 참여한다. 이 때 신청자 수는 역시 100명 이상이어야만 한다. 만약 신청자 수가 그보다 적으면, 그 지역회합 지역구는 신청자수의 1/2이 되는 정도까지 일반 신청자에 배당된 수를 줄인다. 예를 들어 90명만 신청하면 45명이 일반 회합자 정원이 된다. 또한 신청자 수가 3배가 넘으면 그 3배가 넘는 비율만큼 정원이 늘어난다. 예를 들어 170명이 신청했다고 하자. 그러면 20명만큼이 초과신청된 것이다. 이 경우 20/100=5명이 새로이 정원으로 추가되어, 일반 신청자 회합 참여자 정원은 100+5=105명이 된다. 이러한 정원조정제도를 두는 이유는, 참여가 높지 않은 경우에는 회합인단의 대표성이 일부 집단으로 몰리는 것을 막고, 참여도가 높으면 그만큼 참여를 더 진작시키고 정치적인 권리를 안겨주기 위함이다. 이러한 권리 확장 장치가 없으면, 150이라는 정원에 묶여 정치적 권리가 제한되기 때문이다.

이 지역회합 참여자들은, 정치부문의 배심인이라 할 수 있다. 즉, 일상생활을 영위하다가, 자신의 등록되어 있는 그 회합에서 자신을 부르면, 달려가서 심의를 하는 것이다. 회합이 진행되는 시간은 평일의 경우 오후 6시 30분부터 9시까지 진행되고 휴일의 경우 아침 9시30분부터시부터 정오 12시까지 진행된다. 사업자는 자신의 피고용인이 지역회합 참여자일 경우, 그곳에 참여하는데 협조해야 하며, 그렇지 않을 경우-즉 해고나 임금삭감 등의 불이익을 줄 경우-형사적 처벌과 민사적 처벌을 받게 된다.

4개월마다 회합인단이 되기를 신청할 수 있는 기간이 주어진다. 보통 신청기간은 1주일이다. 그리고 신청기간의 마지막날로부터 14일이 지난 날에 등록자가 결정된다. 그리고 등록된 날로부터 4개월이 지나야 회합에 참여할 수 있다. 4개월이라는 대기 기간을 두는 이유는, 지금 이슈가 되는 의제에서 유리한 고지를 차지하기 위해서 이익집단들이 대거 참여하여 대표성을 훼손하는 경우를 막기 위해서다. 예를 들어 의약분업 문제가 이슈가 되고 있다고 해서 의사들 자신과 친족들이 대거 등록을 해도, 자신들이 권한을 가지는 시점에 그 이슈는 이미 끝나고 말았을 것이다. 또한 회합인 풀에 속하는 사람들 참석자로 결정된 사람들은 4개월의 임기를 갖는다. 4개월이 지나면 다시 풀에 속하는 사람들 중 난수 발생기를 통해 새 참석자를 정한다. 다만 4개월의 임기동안 참석실적(특히 의결회의에)이 불량한 사람은 1년동안 참석의 권리를 잃는다. 따라서 일시적으로 전략적인 등록이 이루어진다고 해도, 참석자들의 분포가 왜곡되거나 그런 전략적 등록에 의해 회합의 결정이 왜곡될 가능성은 사실상 막혀 있다. 특히 자기 이익에 관계된 이슈만 다룰려고 하는 사람들은 다른 회합출석실적이 불량할 수 밖에 없으므로 그만큼 참여권을 잃게 된다.

참석자들은 참석의 대가로 시급을 받는다. 그러므로 매번참석시마다 소액의 대가를 받게 되어 차비나 도시락비용을 충당하고 조금 남도록 한다.

이렇게 해서 구성된 지역회합은 어떻게 작동하는가? 우선 A라는 사안이 국회에서 문제가 되고 있다고 하자. 그런데 국회에서는 심의된 인민의 의사와 무관하게 a라는 법안을 추진하려고 한다고 하자. 그런데 국민들의 추정된 심의된 의사는 그 법안에 반대하는 것이다. (예를 들어 전자주민카드의 도입이나 이라크 파병 문제를 생각해 보라) ‘추정된’ 심의 의사라는 말은, 아직 ‘심의’과정이 전인민에 걸쳐 이루어지지는 않았지만, 이 문제에 대해 깊이 고민해 보고 여러 가지 정보를 합리적으로 검토한 세력이 표방하는 의사는 ‘추정적으로’ 심의 의사라고 볼 수 있기 때문이다. 국회의원이 지금처럼 아무런 제약도 받지 않는다면, 이러한 ‘추정적’ 심의 의사에 따라할 아무 유인이 없을 것이다.

그런데, 대안 민주주의 모델에서는, 이럴 경우에, A라는 사안에 대해 지역회합을 통해 검토해 보기로 하는 회합 지역구가 전체 지역구의 20%를 넘으면 이 사안에 대한 국회의 의결권을 능가하는, 지역회합에 의결권이 넘어간다. 이 발안과 검토 결정, 그리고 일정에 대한 결정은 지역회합의 상임위원 15명-각 종류의 인단에서 5명씩-이 투표하고, 그 투표결과를 전국적으로 집계하여 결정된다. 이 결정은 매우 중요하다. 쓸데 없는 것을 발안하게 되면 시간낭비 돈 낭비이기 때문이다.

각 지역회합에서는 A라는 사안에 대한 여러 경쟁적 안들이 검토될 것이고, 각 주장의 발안자들이 주장을 하는 것을 듣고, 배포한 자료를 읽고, 토론을 하게 될 것이다. (이러한 과정은 인터넷을 통해 공개될 것이지만, 뒤에서 이야기할 정치 신문에 실리게 될 토론이나 입장은 전국 수준에서 각 주장별 지지세력들의 대표체가 맡아서 쓰게 될 것이다.)

이 토론은 예비적 토론과 의결 토론으로 나뉜다.

예비적 토론은 애초 제시되는 여러 입장을 보다 개방적으로 논의한다. 더 좋은 안을 제시하기도 하며, 타협을 이야기하며, 또한 창조적인 상호 정보 공유와 위로의 제안이 이어진다. 이렇게 예비적 토론을 애초 정해진 의사일정에 따라 실시한 이후, 각 지역회합은 경쟁하는 의안을 주도하는 단체에 지지율이 첨부된 제안서를 보낸다.

제안서를 검토한 의안주도단체는 자신이 애초에 내놓은 안을 수정하거나, 제일 가까운 단체와 승리를 위해 연합을 구축하여 타협안을 내어 놓거나, 안을 혁신하거나 할 것이다. 그리하여 다시 경쟁적인 안이 발표된다.

이후에, 의결 토론이 이루어진다. 의결 토론으로 인해 안을 수정할 수 있는 기회는 없다. 이제는 정말로 경쟁적인 설득의 토론이요, 지지를 호소하는 토론인 것이다. 의사일정은 의제의 복잡성에 따라 달라질 것이나 보통 3-4회가 될것이며 격일로 이루어질 것이다. 투표는 비공개이며, 투표를 할 자격은 의결 토론에 모두 출석하여야 주어진다. 다시 한 번 각 안의 개요가 적힌 자료를 회독하고 나서, 투표가 이루어진다.

의결된 투표율은 그대로 모든 지역의 투표결과에 합해진다. 전체 투표 중 과반수를 얻는 입장이 나오지 않으면 1, 2위 안을 두고 다시 재투표를 하거나, 점수제 투표방식을 통해 단순다수제의 불합리함을 피하도록 한다. (그러나 보통은 불확실성을 줄이기 위해 의안주도단체들이 예비적 토론 이후 과반수 연합을 구성했을 것이다) 재투표 후 이긴 쪽이 전체 국민의 ‘심의된 의사’로 결정된다. 이 의사는 국회의 결정에 우선하며, 헌법재판소가 위헌이라고 판단한 경우에만 국회 2/3의 의결로 부결시킬 수 있다. 즉, 지역회합 투표의 결론은 국민의 가장 심층적 의사에 의해 통과된 것으로 법률적, 정치적으로 인정되며, 행정부는 이를 실행할 의무를 갖는다.

이것이 완전하게 발전한 지역회합의 모델이다. 그러나, 이러한 지역회합의 모델이 처음부터 성립될 수 있을리는 만무하다. 국회의원들이 자신들의 권력을 내어주는 이런 식의 제도를 나서서 도입할 리가 만무하며, 또한 지역회합이라는 지역의 정치활동이 처음부터 활성화될 리가 만무하다. 그러므로 지역회합은 처음에는 지역정치 활성화의 일환으로 몇몇 구에서 시범적으로 실시될 것이며, 그 권한도 단순히 ‘의사표시’에 불과할 것이다. 즉 의결의 공식적인 권한은 없으나 몇대 몇으로 이 안을 지지한다고 인민 대중에게 공표할 권리는 갖는 것이다. 이러한 시범적 지역회합이 성공적으로 정착된다면 전국적으로 ‘의사표시’권한을 가진 지역회합이 퍼져나갈 수 있으며, 이후에 지역정치가 활발함에서 본 궤도에 오르게 되면 ‘의결권’을 향해 나아갈 수 있다.

또한 앞에서 언급했듯이 지역회합의 정원 150명은 정해진 것이 아니다. 만약 참여후보로 신청하는 사람의 수의 풀이 실제 참여정원의 3배 이상 늘어난다면, 늘어나는 만큼 정원은 더욱 늘려야 한다. 그 수가 늘어날수록 소수파의 진입을 용이하게 한다는 의미에서 대의의 온전성이 개선되고, 누구나 마음만 먹으면 참여할 수 있다는 의미에서 개방성이 개선된다. 즉, 신청안해서 참여못하는 거지, 신청하면 참여할 수 있다는 의미에서, 지역회합의 헌법적 권한의 정당성이 부여되는 것이다.

말하자면 지역회합의 모델은 수많은 과도안을 가지고 있으며, 구체적으로 특정시점에서 실행되어야 할 모델의 선택은 정치적 실현가능성과, 그리고 지역정치의 활성화 정도에 따라서 결정된다.

전면적인 제도 도입 이전에, 이 제도에 대한 국민들의 인식도를 높이고, 대의 민주주의가 질적으로 도약할 필요성이 있다는 것을 알리는 운동이 필요하다. 그것은 바로 부분적인 심의 민주주의의 도입이다. 이를 위해서는 브라질의 포토알레그로를 비롯한 EPG의 사례를 검토하고 시나 구 지역에서 적극 도입해야 한다. 당분간은 그러한 심의제도가 다루는 사안들은 단일 분야가 될 것이다. 그러나 이는 모든 분야로 일반화될 수 없다. 교육, 문화, 환경, 치안, 자원 이 모든 분야에 세부적인 회합을 직접 민주제로 충당할 수는 없다. 이 모두를 포괄하고 때때로 심도깊게 다룰 수 있는 ‘일반적’ 제도가 종국에는 필요하다. 지역회합이 다루는 의제의 범위는 지역적인 것일 수도 있고 전국적인 것일 수도 있다. 각 의제의 지역적 범위에 따라 관계되는 시민단체도, 조직되는 논리도 다를 것이다. 지역회합은 이 모든 것에 유연하게 대응할 수 있는 구조다.

이와 함께, 진보정당에서부터 자신의 당 정책을 결정하는 과정을 이러한 당원 회합을 통해서 결정할 필요가 있다. 당 내에서 정책 제안이나 정책 승인을 중앙위원들만이 독점하는 것은 당내 민주주의가 대단히 제약되어 있다는 것을 뜻한다. 그러나 이것을 그냥 당원 인터넷 직접 투표로 바꿔 버리는 것 또한, 당의 진지성과 전문성을 훼손한다. 국민의 직접 민주주의가 안고 있는 많은 문제가 당원 직접 민주주의에서도 마찬가지로 나타난다. 대안은 당내의 참여적 심의 민주주의 뿐이다.

이것은 대단히 중요한 단계다. 당은 실험을 시작할 가장 중요한 장소고, 가장 적절한 장소이며, 가장 현실적인 장소다. 당에서 실험이 성공적이고, 당의 낡은 정책들 많은 부분이 고쳐진다면 그 성과는 두말할 나위 없이 국민적 의결과정을 변혁시키는 데에도 활용될 수 있을 것이다. 특히 당에서 이렇게 하면, 당원들 자신이 정책을 짜게 되는 셈이며, 그만큼 그 정책을 선전하고 실행하는 프로그램의 과정에 훨씬 더 직접 참여가 늘어날 것이다. 지금 우리나라의 유일한 진보정당인 민주노동당조차도, 당원이 참여적으로 의제를 제기하고 승인하고 거부하고 혁신할 수 있는 기회를 제공하지 못하고 있다. 중앙위원들, 당내 이익집단들, 정파들이 윗선에서 거의 대부분을 결정하고, 당원들은 거기서 결정된 수사와 상징을 받아안는 수동적인 역할만을 하고 있다. 이러한 수동적 상황이 직접 바뀌는 것을 당원들이 경험한다면, 그 경험은 새로운 민주주의를 위한 싸움에서 중요한 자산이 될 것이다.

② 정치신문

현재 미디어는 소수 계급 이익에 매우 편향되어 있다. 이러한 미디어들은 적절한 의제들을 보도해 주지도 않고, 권력 없는 자들의 이익을 위한 싸움과 압력을 평가해 주지도 않는다. 이것은 ‘평등한 정치적 파워’에 대한 심대한 침해이다. 물론, 계급이 존재하는 한 이를 바꿀 수도 없고 헌법으로 이를 제한할 수도 없다. 그러므로, 그 대신 전체 국민이 동등하게 받아볼 수 있고, ‘경쟁적인 주장’이 구체적이고 실증적인 근거를 가지고 펼쳐지는 ‘정치신문’이 필요한 것이다. ‘정치신문’은 2일에 한번씩 발간되도록 하고, 여기에는 일반투표의 의제들을 우선적으로 실으며, 국회에 상정되서 논의되는 안에 대한 ‘경쟁적 자료’들을 싣도록 한다. 또한 정치신문에는 ‘지역면’과 ‘전국면’이 있어서 지역면에서는, 지역의 의회에서 상정된 의제들에 대한 자료들을 싣는다. 어떤 안에 대해 지역회합의 일반투표가 실시되면, 그 안에 대해 우선적으로 싣는다.

정치신문은 세금으로 운영되고 모든 국민에게 의무배포, 무상배포된다. 정치신문은 받지 않을 것을 신청할 수 있다. 또 인터넷으로도 존재한다. 광고를 받지 않으며, 각 안에 대한 경쟁적인 주장은 ‘정치신문관리위원회’가 규정한 서술상의 명백히 객관적이고 기술적인 제한을 제외하고는(의도적으로 거짓말을 한다거나 틀린 통계를 댄다거나 하는-이러한 경우에는 모두 제재를 받게 될 것인데, 정치신문의 제일 첫면에 잘못을 저질렀다는 관리위원회의 공고가 나붙게 되고 상대편에게 비판의 기회를 별도로 한 번 더 주는 방식으로 부정적인 인센티브를 주는 것이 가능하다.

그러나 이러한 규제가 실시되는 경우는 드물 것이며, 대부분의 문제들은 상호 비판을 통해, 그리고 제3자의 권위-예를 들어 전문 분야의 학자-를 통해 해결될 것이다. 왜냐하면 학자들 사이에서도 사실에 대한 의견이 갈리는 경우가 많아서, ‘관리위원회’가 그 내용을 중립적으로 판정해서 규제할 근거가 거의 없기 때문이다. 각 안을 주장하는 지지세력의 대표체가 담당하게 될 것이다. 각 안을 보다 많은 국민들에게 설득력 있게 하기 위해서 각 지지세력의 대표체는 쉽게 글을 쓰면서도 보다 풍부하고 논리적이며 사실적인 정보를 담으려고 할 것이다. 여기에 실리는 글은 정치적 찬성자를 동원하거나 정치적 반대자를 모욕하기 위해서 실리는 것이 아니라, 아직 입장을 정하지 못한 회합참여자를 주요 타겟으로 하는 것이므로 그만큼 근거있는 내용들이 자리를 채울 것이다.

지역회합의 논의는 정치신문에 제공된 내용을 기본으로, 각 안의 대리자들이 들고 나오는 자료들을 가지고 논의하게 될 것이다.

당에서 심의 민주주의를 실시하게 된다면 당 기관지가 대폭 바뀌어야 한다. 이미 당을 지지하고 있는 당원들에게 당을 자랑스럽게 느끼게 하는 여러 가지 이야기도 좋지만, 그런 것은 참여정치를 위해 중요한 것이 아니다. 지금은 당 기관지의 많은 부분이, 다른 통로를 통해서도 쉽게 입수할 수 있는 뉴스와 인터뷰, 가십거리로 채워져 있다.

적어도 당 기관지의 반은 당 내의 정책 토론과 논쟁으로 채워져야 한다. 그것도 당기관지 편집인이 선택적으로 주의를 기울인 이슈가 아니라, 당원들의 활발한 정책 발의와 의견대립으로 이슈가 되고 있는 주제를 다루어야 한다. 즉, 주제는 제도적으로 결정되어야 한다.

③ 시민단체와 이익단체를 비롯한 자율적 결사체들

심의 민주주의 제도에서 결사체 매우 중요한 역할을 한다. 시민단체는 시민에게 정보와 교육을 제공하며, 정치과정에 참여시키고, 회합인단을 만들며, 일상의 정치를 실행하도록 한다. 뿐만 아니라, 일반투표에서 의제의 거점자 역할을 하며, 사안에 대한 최적의 ‘안’을 마련하기 위해 정보를 수집하고 연구하며 시민들의 의견을 수렴한다. 또한 이익단체는 단체의 회원들의 이익을 집약시켜 대변하고, 그 이익단체와 관련된 분야의 정보를 개방하고 전달하며, 또한 시민단체가 수행하는 역할을 간접적으로 수행한다.

어떤 ‘의제’에 대한 민주적 대변력을 더 높이기 위해서는 이러한 결사체 또한 ‘대의적 기능’을 하도록 하는 ‘유인구조’가 있어야만 한다. 인구의 반을 차지하는 여성들의 문제를 해결하기 위한 시민단체들이 많이 생기도록 하려면, 또는 더욱 더 잘 활동하도록 하려면, 그들이 소외된 ‘여성’을 대변할 수 있도록 해야 한다. 그렇지 않으면, 시민단체를 운영하는 활동가들의 개인적인 관심이 가는 곳이나 언론에 의해 주목을 받는 편향된 분야의 것만이 활성화될 우려가 있다. 특히 시민단체 등을 통해서 어떤 경로로든 정치에 많은 참여율을 보이는 것은 ‘중간계층’이므로, 이들의 의사가 과대대변되고, 하층 시민의 의사는 과소대변될 가능성이 있다. 예를 들어, 시민단체에 기부하는 금액을 면세조치 한다고 할 때에도, ‘기부’라는 행위를 할 만큼 행동력을 가지고 있는 사람은 중간층의 시민들일 것이다. 그리고 중간층의 시민은 어떤 시민단체가 추구하는 하층계급의 복지나 이익의 추구가 그들의 계급이익과 상충할 때에 기부를 철회시킬 가능성이 높다. (물론 잘사는 계층은 재력과 권력을 통한 로비 수단이 있으므로 과소대변되는 경우가 사실상 없다. 오히려 과대대변되는 것이 일반적인 현실이며, 심의민주주의 제도는 이러한 과대대변을 막도록 짜여져야만 한다) 그러므로, 하층 시민의 ‘이해’를 추구하도록 하는 유인구조가 필요하며, 이를 위해 국가 재정의 ‘투표를 통한 간접 지원 제도’는 필수적이다.

즉, 심의민주주의 제도 내에서, 결사체는 국가재정의 일부를 보조받는다. 결사체가 보조받는 전체 재정은 ‘결사체 예산기금’으로 확정되어 예산에서 차지하는 비율이 항상 일정하도록 보장받는다. 얼마나 기금으로 설정될 것인지에 대해서는 좀 더 세밀한 연구가 필요하나, ‘의제제기’를 활발하게 하고 소외계층을 비롯해 다양한 국민의 의사를 적절하게 대변할 수 있는 정도의 결사체 활동률을 기준으로 대강 합의할 수 있을 것이다.

보조금은 쿠폰으로 제공된다. 쿠폰을 기부하는 방식은 간단하다. 번호가 등록된 쿠폰을 기부하고자 하는 단체에 주면 되는 것이다. 직접 전달이나 우편 뿐 아니라, 전자메일의 방식으로도 쿠폰을 줄 수 있도록 한다. (행정상의 처리로 이는 충분히 가능하다) 쿠폰의 가치는 정치적으로 결정될 것이나 한 장에 500원 정도가 적당하다고 본다. 쿠폰을 기부할 기회는 2년에 한번씩 온다. 즉, 국민들은 2년에 한번씩 5장의 쿠폰을 받는다.

쿠폰을 받을 수 있는 단체의 자격은 어떤 것인가? 우선, 결사체는 ‘비영리 단체’여야 한다. 영리행위가 주 활동이고 보조적으로 사회활동을 하는 단체도 쿠폰을 제공받지 못한다. 이러한 사항은 예산기금 관리위원회에서 조사할 수 있도록 하고, 거짓이 드러나면 여러 제재를 통해서 규제할 수 있도록 한다. 또한 쿠폰으로 지원되는 예산은 그 사용내역의 검사를 엄격히 해서 공공재정이 낭비되거나 영리추구에 쓰이지 않도록 한다. 즉, 쓰여진 쿠폰가치가 그 단체가 표방한 활동에 어긋나는 것이었거나 회원들에게 직접적인 선택재(선물을 비롯한 직접적인 물질적 혜택)을 제공하였을 경우 단체는 제재를 받는다. 제재의 형식은 그 과오의 정도에 따라 벌금에서부터 몇 년간의 쿠폰지원 자격박탈에까지 이를 수 있다.

결사체에 쿠폰을 제공하려면, 그 결사체가 유권자 자기자신의 이익을 잘 대변하거나 공공적으로 필요한 일을 하고 있다고 생각해야 한다. 그러므로 시민단체, 이익단체를 비롯한 각종 결사체들은 평소에 여러 활동을 열심히 하여, 그 가치를 스스로 선전해야 한다.

이러한 방식을 통하여 통상의 정치활동에서 소외되었던 계층과 집단의 정치활동을 더욱 활발히 보장할 수 있다. 시민단체는 그러한 집단을 단순히 ‘대리’하는 것을 넘어서서, 회합인들을 조직하고 지역교육 등을 통해 삼각 민주주의 제도의 진정한 윤활유가 된다.

④ 시민교육모임

심의 민주주의가 보다 온전하게 작동하려면 시민들이 규범적이고 기술적인 문제에 대해 합당하게 숙고하고 토론할 수 있는 능력이 있어야 한다. 이러한 능력은 심의참여에 의해서 발전되는 측면도 있지만, 심의참여가 선순환적인 효과를 내려면 참여 이전에 일정한 능력-윤리, 경제, 정치, 법에 대한 자료분석과 설득, 자기의견 정립 능력-이 전제되어야만 한다. 결사체 역시 그 활동의 일환으로 시민을 대상으로 특정한 정책에 대해서 공부하는 기회를 제공해 줄 것이다. 시민교육모임은 이와는 달리, 특정한 정책만을 중심으로 모이는 것이 아니라 평소에 기본적인 심의의 능력을 기르는 것을 목적으로 하는 공간이다. 이러한 모임에 하나 이상 참가하고 있는 시민들은 이슈가 된 의제에 대해 보다 깊은 토론을 하고 정보를 마련하며, 자신과는 다른 사람들의 의견을 평소에 접할 수 있게 되고, 논리를 세련화하게 되며, 심의 참여의 동기가 생기고, 때로는 의제 주도자로 나설 수 있는 기회를 갖게 된다. 시민교육모임은 교육보조제도를 통해서, 그 필요한 비용 중 일부를 개인에게 직접 국가가 지원해야만 한다.

⑤ 행정부

현재 국가행위나 의사결정은 의회에서 모두 이루어지지 않는다. 행정부 발의가 전체 의안 발의의 70%가 넘는다는 사실에서만 봐도, 그리고 행정부의 발의가 그대로 통과되는 경우가 많다는 것만 봐도, 그리고 동일한 법안 내에서도 정책재량이 매우 크다는 사실을 보아도, 행정부를 통제하지 않는 민주주의는 상당히 부족한 모델이라고 할 수밖에 없다. 즉, 행정부의 이러한 큰 재량에 대해서 국민의 용이한 접근과 최종적 통제가 이루어지지 않는다면, 이 역시 관료들의 나태와 기회주의를 부추기게 될 것이다.

심의 민주주의 제도에서 행정부의 기획은 다음과 같은 과정을 통해서 제약된다.

1> 행정부는 자문기구를 둔다. 자문기구는 그 분야에 관하여 시민들이 기부한 쿠폰에 비례하여 관련 결사체에서 임명한 자들로 구성된다. 관련 시민단체의 범주는 국회에서 정한다. (예를 들어 교육단체는 외무부와는 관계가 없고 교육부와 관계가 있다. 다만 모든 결사체는 한 가지의 행정부 관련 단체에 속하는 것으로 된다.)

자문기구는 다음과 같은 권리를 갖는다.

1] 어떤 사업을 구체적으로 기획해서 이를 행정부에 정책 제안하는 일

2] 행정부의 정책을 심의하고 이에 대해서 의견을 말하는 일(반대의견이나 수정의견)

자문기구 내에서 이러한 일들이 이루어지는 경로는 역시 경쟁적 의사결정 과정에 의한다. 즉, 어떤 안을 제기한 사람이 자료를 제출해서 몇 명 이상의 동의를 받아 회의를 소집하고, 경쟁적인 여러 안을 심의함으로써 결론을 내린다.

행정부는 자문기구의 정책 제안이나 정책 비판에 책임있게 답변해야 하며, 특히 정책 비판을 수렴하지 않을 경우, 왜 그런가에 대한 매우 구체적인 근거 있는 답변을 해야만 한다.

각종 사회단체나 개인은 마치 의회의 의원을 통해서 발의를 하듯이, 그들의 정책이나 의견을 자문기구를 통해서 이야기할 것이므로, 자문기구의 결정은 ‘숙고된 다수 시민의 의사’에 근접한다. 그러므로 행정부는 이를 신중하게 검토할 필요가 있다. 자문기구의 의견이 통일되어 있을수록 그 압력은 강할 것이다. 만약 분열되어 있다면, 행정부는 도박을 할 만한 기회가 있는 셈이다.

자문기구의 의견은 행정부 안과 비교해서 공개될 뿐, 아무런 법적 구속력을 갖지 않는다. 그러나 자문기구의 검토 자료는, 이후 어찌어찌 하다 그 의제가 결국 지역회합 토의 사항이 되었을 경우에는 중요한 자료가 될 것이다. 뿐만 아니라 자문기구의 위원들은 각자 시민단체와 긴밀히 연결되어 있으므로, 행정부가 일을 이미 벌이고 난 뒤(예를 들어 고속철도 건설 사업이나 새만금 간척 사업, 부안 핵폐기소 건설 등) 뒷북치는 것을 피하고, 미리부터 대중적 저항을 조직할 수 있는 기회를 갖게 된다. 이는 사회적 비용의 엄청난 절약이다.

어쨌든 이러한 제도를 통해서, 행정부 또한 ‘숙고된 시민의 의사’에 의해 통제받게 되고 사회적으로 최적인 정책들을 입안하게 된다. 그러므로 행정부가 입안한 정책들을 이후에 국민의 심의된 의사에 따라 상당수 행정준비작업이 완료된 이후에 뒤늦게 기각하는 비효율성도 줄어들 것이며, 어떤 법안의 실행에 있어서도 국민의 의사가 보다 효과적으로 반영될 것이다.

이러한 행정부에 대한 제약장치는, 행정부의 활동에 대한 피드백을 더 빠르고 합리적이게 하는 것이며(그 행정부와 자주 접촉하는 사람에 의해서만 편파적으로 이루어지는 것이 아니라), 또한 시민단체에 더 많은 권한을 합당하게 나누어주는 것을 뜻한다.

2> 행정부에서 일상적으로 하고 있지 않은 사업은, 행정부의 수장이나 장관의 판단으로 결사체에 전부 또는 일부 위임할 수 있다. 행정부 자체가 문제의 원인의 일부를 이루고 있을 때, 행정부가 개혁의 주체로서 적합하지 않을 수 있다. 또는, 행정의 편의상 나뉘어진 행정 각 부처의 업무 분담 체계와, 부처간 갈등 때문에 문제를 효율적으로 파악하고 해결하지 못할 수 있다. 이것은 특히 이전에 다루어지고 있지 않던 문제를 새로이 다루려고 할 때 많이 발생한다. 쿠폰의 힘을 통해 그 내실함을 다진 시민단체들은 전문가등을 동원하여 직접 행정부의 사업을 일부 떠맡을 수 있다. 이때, 위임된 일을 잘 해결하고 추진한다면 그 시민단체의 인기는 더 올라갈 것이고, 쿠폰을 더 많이 받게 될 것이다. 이렇게 이차적 결사체에 직접적인 행정력을 부여하는 것은, 관료가 아닌 보통 사람들이 갖고 있는 정보를 더욱 잘 활용할 수 있게 하고, 행정부의 영역에서도 정당교체와 같은 순환을 통한 인센티브를 유도하게 하며, 관행화된 부처별 업무 경직성으로 인해 해결하지 못하는 문제를 해결할 수 있도록 도와준다. 또한 시민단체에 참여하고 있는 사람은 한 개인으로서, 직접 행정력을 가진 주체가 되므로, 이 또한 개방성을 개선시키는 제도라 할 수 있다.

⑥ 삼중 유인구조

이제까지 살펴본 것이 바로 심의 민주주의 모델의 삼중 유인구조(triple incentive structure)이다. 첫 번째, 의원은 국민들이 비교적 간편하게 판단할 수 있는 정당의 ‘이데올로기 정책적 성향’에 의해서 당선 또는 낙선된다. 발달된 정당정치와, 국민적 미디어인 정치신문은 의원의 정책성향과 그 동안의 대의권 행사에 대해 소상히 알려줄 것이다. 둘째, 의원의 대의권행사의 결과는 지역회합투표에 의해 뒤집어질 수 있으며, 지역회합투표의 결과와 다른 결과를 지지한 의원은 스스로 국민의 ‘숙고된 의사’와 동떨어져서 행동했다는 것을 보여주는 것이다. 이는 의원의 다음 선거에서 매우 좋지 않은 기록이며, 이러한 기록을 남기지 않기 위해서 의원은 항상 ‘숙고된 국민의 의사’가 무엇인가를 살펴볼 것이다. 셋째, 지역회합의 ‘심의과정’을 실제로 거치지 않더라도, 시민단체의 활동에 의해 추정된 ‘심의 의사’를 살펴볼 수 있을 것이며, 상대적으로 지속적이고 안정적인 활동을 펼칠 수 있는 시민단체를 통해서 국민들은 전문적인 행정과 입법의 분야에서 효과적으로 ‘주인-대리인 문제’를 해결할 수 있게 된다.

이러한 삼중의 유인구조 시스템에서 의원의 행동은 ‘선거 때만 반짝 좋은 공약을 내세웠다가, 엘리트적 당리당략에 따라서 움직이고, 이익집단이나 소수 경제, 관료 엘리트와 결탁하여 각종 반국민적 법안을 통과시키는’ 것이 전혀 될 수 없을 것이다. 그랬다가는 바로 ‘숙고된 국민의 의사’와 배치되는 것이 적나라하게 드러나게 되어 낙선이며, 해임이다. 그리고 그렇게 해서 통과시킨 법안도 결국 지역회합투표에 의해서 뒤집어 질 것이다. 그러므로 심의 민주주의의 삼중 유인 모델은 대의 민주주의를 완전히 없애지 않으면서도 거의 직접 민주주의 효과를 내며, 또한 그 ‘직접’이라는 것이 숙고되지 않은 단순한 선호의 투시가 아니라, 공공의 이익을 위해서 증거를 토대로 제시되는 숙고된 ‘의사’와 관련된 것이라는 점에서 매우 유의미하다.

따라서 국회-결사체-지역회합이라는 세 개의 다리로 떠받쳐지는 질 높은 혁명적인 민주주의가 탄생하는 셈이며, 그 이름을 붙여 ‘삼각 민주주의’라 하였다.

(3) 평가

① 로버트 달의 기준에 의한 평가

1. 평등한 투표권 : 결과를 결정하는 규칙은…… 그 결과에 대해 표현된 각 시민의 의견을 고려해야 하고, 또 평등하게 고려해야 한다. 즉 투표권은 시민들 사이에 평등하게 분배되어야 한다.

2. 효과적 참여 : 집단적 결정을…… 내리는 과정 전반을 통하여 각 시민은 최종적 결과에 관한 의견을 표현할 수 있는 적합하고도 평등한 기회를 가져야 한다.

3. 계몽된 이해(elightened understanding) : 자신의 의견을 정확하게 표현하기 위해 각 시민은 앞으로 결정될 문제에 대한 자신의 의견을 발견하고 검증할…… 적합하고도 평등한 기회를 가져야 한다.

4. 인민에 의한 의안의 최종적 통제 : 인민은 위의 세 가지 기준을 충족시키는 과정에 의해 어떤 문제를 결정하고, 결정하지 않을지를 결정하는 권리를 행사할 배타적 기회를 가져야 한다.

5. 포괄성(inclusiveness) : 인민에는 떠돌이나 정신적으로 결함이 있다고 판명된 사람을 제외하고 모든 성인이 포함되어야 한다.

② 여론의 비체계적 지위 극복

2004년 4월7일자 KBS2 『추적 60분』은, 17대 국회의원 선거를 위해 새천년민주당에서 실시한 국민여론조사 경선을 통한 공천을 다루었다. 기자들이 1100명을 대상으로 국민여론조사형 경선을 실시한 지역구의 설문조사기록지를 검토하면서 타당을 지지한 사람의 설문지를 발견하고 이 견해도 반영되느냐고 물었다. 민주당 당직자는 그 사람들의 견해는 반영되지 않는다고 하였다. 그렇게 해서 타당을 빼니, 무당파와 민주당 지지자는 550명에 불과했다. 표본이 엄청 작은 것이다. 그런데 이 지역구에는 경선 후보로 3명이 출마했다. 추적60분팀은 여론조사에 응했던 사람들 중 25명에게 전화를 다시 걸어서, 이 경선후보들에 대한 정보가 어느 정도 숙지된 상태에서 여론조사에 응했는지를 물었다. 놀랍게도 세 후보 모두를 알고 있었다는 사람은 단2명에 불과했다. 사람들은 이렇게 응답했다. “그냥 나이 젤 작은 사람, 참신할 것 같으니까”. “글쎄요, 그때 뭐라 답하기는 했는데 누구 했는지 그냥 말해서 기억이 안나네요". 그리고 그 두 명도 ‘알고 있는 것’에 불과했지 숙고된 결정을 내린 것은 아니다. 결국 이 비율로 따지면 경선에 영향을 미쳤던 550명 중에서 44명만이 ‘좀 알고 있는 정도’로 판단을 내렸고 숙지된 상태에서 답을 한 사람은 대단히 미미한 정도에 불과했다. 그런데 이것이 결과로 나오면, 1100명을 대상으로 한 신뢰할 만한 여론조사로 발표된다.

공천을 위한 경선이 아니라 다른 문제에 대해 물어보는 경우도 비슷한 문제들이 발생하리라는 점은 쉽게 알 수 있다. 따라서 여론조사의 결과를 ‘민의’와 등치시키는 최근의 논변들은 대단히 우려할만한 것들이다.

최근 이라크전의 진행은 여론정치의 취약함을 또 한번 보여준 사태였다. 이라크 침공이라는 의제의 설정은 부시행정부가 추진하였다. 그들이 이라크 침공의 근거가 되는 정보를 제공했으며, 그에 대한 반대 정보를 제공할 수 있는 대항력은 존재하지 않았다. 일방적 정보에 근거하여 한껏 감성적으로 고조되어 있던 미국 국민은 90%의 지지로 이라크전을 찬성하였다. 이 과정에서 ‘심의’는 고사하고, 단순히 반대의견을 제시하고 보도하는 것만으로도 언론사에서 쫓겨나고 대중의 광폭한 비난을 듣는 등의 바보같은 짓거리들이 벌어졌다. 현재 미국 국민의 과반수가 자신들의 결정을 ‘후회’하고 있으며 부시 행정부에 대한 지지를 철회하는 형식으로 이를 나타내고 있다. 이것이 결국 ‘대중’은 시간이 지나면 현명함을 획득한다는 증거인가? 이라크 포로학대 사태에 대한 여론조사는 그렇지 않다는 점을 보여주는 것 같다. 이 여론조사에서 응답자의 62%가 이라크 포로에 대한 학대는 '일부 소수의 군인들에 의해 저질러진 것'으로 믿고 있다고 응답함으로써 여전히 우매한 상태에서 벗어나지 못하고 있음을 여지없이 드러냈다.

결론적으로, 여론조사의 결과는 정치적 권위를 가질만한 신뢰를 획득할 수 없다. 정치적 권위를 가진 것처럼 보이는 사회에서도 여론은 제도화된 권위를 갖지 못하고, 엘리트와 이익집단, 대중매체의 조작과 형성, 왜곡에 취약하게 노출되어 변덕스러움을 연발하는, 필요할 때만 지지자원으로 써먹는 정보가 될 뿐이다.

“조작되기 쉬운 개인들이 불충분한 정보를 가지고 무관심하거나 완고한 경우에 내린 집단적 결정” 더하기 “대의자의 자의적 판단을 제지할 효과적인 장치의 부재”. 이것이 현재 여론정치의 모습이다.

여론정치의 취약점을 극복하기 위해서는, 우선 시민들의 선호를 형성하는 정당 자체가 충분히 넓은 스펙트럼을 가지고 존재해야 한다. 둘째로는 편향된 거대언론들이 아닌 정보와 지식 획득 통로가 공중에게 널리 공유되어야 한다. 셋째로 동원할 수 있는 자원이 적은 집단의 이익을 대변하는 단체가 그 불리한 점을 극복할 수 있는 지원책이 마련되어 있어야 한다. 가장 중요한 것은, 숙고되지 않은 자들의 견해의 집계에 불과한 여론조사가 아닌, 공공토론을 통해서 심의하고 숙고한 인민의 견해를 확인할 수 있는 제도적 장치다.

정보보유능력과 처리능력의 측면에서 커뮤니케이션 구조가 차등적으로 형성되어 있다는 것을 새로운 제도는 감안해야만 한다. 그 제도는 (1) 숙고한 대중에게 중심적인 발언권을 주며, (2) 대중이 숙고할 수 있는 기회와 동기를 부여하며, (3) 숙고하지 않은 대중의 견해에 무시하거나 비중을 두지 않으며 (4) 수사학적인 견해 표명이 논리적인 반박에 답해야만 하는 절차에 복속시키는 특성을 모두 갖추어야만 한다.

삼각 민주주의는 심의된 인민의 의사가 우월적 지위를 갖게 함으로써, 무엇이 헌법적인 결정권한을 갖는 의사인가를 확정하였기 때문에, 민주주의에서 ‘인민에 의한 지배’의 구체적인 모습을 체계적으로 제도화할 수 있다.

③ 엘리트주의와 직접민주주의 간의 이분법 극복

④ 온전한 대의 측면

⑤ 기술적 신념에 대한 조작으로 인한 병리 극복

⑥ 규범적 목표에 대한 토론

⑦ 이데올로기적 지배와 균형적 신념

⑧ 이슈중심 정치에 의한 심의적 조정이 부재한 행정운영 극복

⑨ 주인-대리인 문제에 대한 해결책

⑩ IK적 사회문화의 변화

⑪ 대의민주주의, 사적 자율성 보존과 같은 자유민주주의의 유산 보존

⑫ 참여비용의 문제 측면